《表1 宁平县2016—2018年土地出让金与财政收入状况》

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《县域教育城镇化的发展路径与政治风险》

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注:表中数据来源宁平县历年财政报告。

对于地方主政者而言，不论是从个人晋升还是地区发展的角度来讲，都不能仅仅满足于“吃饭财政”约束和“项目治理”限制下的无发展状态，而是要谋求地区发展之道。由于缺乏资金来源，地区发展只能向内寻找机会，通过将地区内部资源转化获得发展的可能。对于大多数中西部地区的县级政府而言，一般会通过招商引资的方式发展工业，但是由于资源约束、资金限制、交通不便、配套有限和市场不足等多方面的原因，大多数中西部地区的县城都难以依靠招商引资带动地域经济获得全面发展。随着20世纪90年代末期到21世纪初土地“招、拍、挂”制度的逐渐成熟和住房制度改革的推进，县级政府逐渐认识到土地的重要意义。在高昂土地出让金的激励下，地方政府展开了大规模的基础设施建设和招商引资工作，为扩大投资规模，地方政府还利用土地进行融资，将未来的收益提前用于发展经济。国有土地使用权出让收入作为政府性基金收入的重要组成部分，占比居高不下，土地出让收入占到政府性基金收入的绝大部分（4）。以甘肃宁平县为例，如表1所示，宁平县2016年的国有土地出让金占到财政总收入的一半以上，2017年和2018年虽然急剧下降，但比例仍然超过20%。土地价值不断攀升和土地财政的刺激，一方面使得房地产商迅速跟进以抢占开发时机，另一方面使得地方政府加速与房地产商的合作，尽快使土地价值变现，从而转化成为实在的土地财政。不过，需要注意的是，土地财政只有实现了闭合运转，才能确保收益的获得，即地方政府将土地拍卖给开发商，开发商建设了楼盘，楼盘中的房子顺利出售，开发商回收了资金，再利用回收资金进一步开发才能够保障土地财政的可持续运转。其中的关键环节在于开发商的楼盘能够顺利出售。