《表1 城市行政区划改革中的尺度重组》

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《我国城市行政区划改革中的尺度重组与地域重构——基于1978年以来的数据》

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说明：“不定”表示权力、等级、规模可能变大、变小或不变，如撤县（市）设区后一般权力会变小，但改革过程中为了减少阻力，又会给予较长的过渡期，权力不变。

通过行政区划改革，中央与地方之间及省、市、县（市）等地方政府之间通过权力、关系、等级及规模尺度的重组（如表1所示），促使城市行政区划和治理模式经历了“市县（市）分治—市县（市）合治—市县（市）合治与分治混合”的转变过程，地方权力结构则经历了从“省—市、县”的两级结构到“省—市—县（市）”的三级结构，再到三级与两级“交错混合”的转变过程。1982年起，地方政府在中央的号召下撤地设市、地市合并、县（市）升格，改革地区管理体制、实行市管县体制的过程，既包含权力尺度由中央转移到地方的过程，也包括权力尺度由省（区）转移到地级市的过程。也就是说，这是一个双重由上而下的分权过程。一方面，政区层级的变化反映了中央集权与地方分权之间此消彼长的演变过程[1]。中央政府由上而下推动市管县改革，增加了地级市这一行政层级并赋予地级市管辖县（市）的权力，是中央和省级政府向地方或下级分权的过程。另一方面，省级政府通过地区、地级市、县（市）之间的权力、关系及规模的尺度重组，将省对县的管辖权从地区转移至地级市，把“省—（地区行政公署）—县（市）”与“省—地级市—区”的层级结构整合为“省—地级市—区、县（市）”，并促使市县（市）间从横向分治的关系转变为纵向合治的关系，重塑了地方政治制度空间。但“省—地级市—区、县（市）”的权力等级关系，导致县域资源在空间上逐渐向高等级的中心城市集聚，“以中心城市为核心、周边包围郊县”的城市空间结构成了政治制度空间与社会经济空间互嵌的“行政经济圈层结构”[2]。2004年起，在“海南方向”与“浙江经验”的影响及中央政策的驱动下，全国大部分市县（市）在维持行政市管县不变前提下陆续通过经济社会管理权下放、财政省管县、人事省管县等对省、市、县（市）之间事权、财权和人事权进行重组，形成了行政市管县与财政省管县相混合的体制，并再次重塑了地方政治制度空间。如果说市管县体制是由上而下分权到市，那么省管县体制则是把分权进一步延伸到县（市）。