《表1 汤山城乡地域社会经济空间尺度重组和管理机构重整》

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《特色小镇城乡总体规划编制思路探索——以南京市汤山街道城乡总体规划为例》

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为了更高效地吸引投资，快速地启动汤山新城的建设，汤山进行了多轮城乡地域管理机构重整和社会经济空间尺度重组。在2005~2012年短短八年内完成了由撤镇改街到设立汤山新城再到设立汤山温泉度假区的三次空间尺度和发展定位调整，并相应地设立了不同的行政管理主体（表1）。然而，频繁调整的行政机构因其事权不清、边界不明，以及规划管治工具的缺位，导致其对所辖地域的管理效力大大降低:一方面，已有的规划和编制办法不能及时调整，难以作为管理和建设的依据[21]；另一方面，行政调整后编制的《汤山新城总体规划（2009—2030）》更侧重对中心镇区的规划，其他镇域范围的规划内容则达不到管理的要求。此外，由于旅游产业培育的周期长、资金缺口大，地方财政还需依赖居住用地的土地出让收益和工业园区的税收。因此，地方各级政府在利益诉求点上产生了矛盾，造成了下位规划与上位规划的冲突:在城镇规模上，市区两级都希望对用地和人口规模进行有效控制，建设低密度、环境宜人的旅游小镇；镇街一级却希望进一步扩大城镇规模，规划更多的增量居住用地和工业用地。