《表1 全国人大各专门委员会与国务院有关部门的职权事项对比》

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《论人大主导立法的适格主体》

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如前所述，自党的十八届四中全会的决定开始，官方就格外强调全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构在人大主导立法中的作用。由于这两者的性质有所不同，因此这里先对全国人大专门委员会的问题进行分析。在官方的定位中，全国人大专门委员会对于人大主导立法的主要助力在于“起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案”，换言之，是希望通过“专门委员会主导法律案起草”来实现“人大主导立法”。这一制度设计无疑是极有针对性的。一方面，在以往的立法实践中，人大的立法权之所以虚化，很重要的一个原因就是绝大部分的法律案都是由国务院有关部门起草的，此即所谓的“部门立法”现象。根据学者的统计，在十一届全国人大常委会立法规划所列的法律案中，由国务院有关部门起草的占到了73%，到了十二届全国人大常委会立法规划，这一比例上升到了74%。（14）这意味着人大立法事实上已经高度依赖于作为行政机关的国务院。因此，一个自然而然的逻辑是，要实现人大主导立法，首先就要实现对法律案起草的主导（尽管这一逻辑受到了不少学者的质疑）。另一方面，在“人大”的诸多可能所指中，选择专门委员会作为主导法律案起草的主体无疑也是精心考虑的结果。根据我国《全国人民代表大会组织法》第37条第2项的规定，专门委员会向全国人大及其常委会提出的议案应当“同本委员会有关”，因此由其所起草并提出的法律案自然也应当符合这一要求。通过一个简单的对比可以看出，各专门委员会与国务院有关部门在职责事项上存在着高度重合之处。根据十三届全国人大一次会议的决定，全国人大现设有十个专门委员会，其中宪法和法律委员会的职责相对比较特殊，此处暂且搁置不论，（15）其余九个专门委员会与国务院有关部门的职责对比可见表1。