《表5 5部省级生活垃圾分类地方性法规中不同类型条款统计》

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《我国生活垃圾分类地方立法的可操作性研究——基于28部地方性法规的文本分析》

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任何一部法律都不可避免地充斥着倡导性、宣示性、号召性等条款，此类条款旨在从宏观层面引导各义务主体积极作为或者不作为，往往具有“软法”引导的价值功能。考察现行28部生活垃圾分类地方性法规，发现其中大量出现“鼓励”“指导”“加强”“支持”等模糊或弹性词汇，这些词汇大多具有宣示性、号召性和倡导性，但是对义务主体并不具备强制约束力。以5部省级生活垃圾分类地方性法规为例（表5），法规中出现“鼓励”“指导”“加强”等词汇的频率分别为45次、28次和24次，尽管出现频率较“应当”“不得”具体性、实质性词汇的频率低，但却占据了条文内容的一大部分。2015年《立法法》第六条第二款规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，而“鼓励”“加强”“指导”等弹性语言既不明确、具体，也不具备针对性，实践中大多仅具备象征性意义，缺乏规范价值。以《上海市生活垃圾管理条例》为例，该条例第四十二条规定：“鼓励通过积分兑换等多种方式，促进单位和个人形成生活垃圾分类投放的良好行为习惯。”问题在于，鼓励生活垃圾分类投放的方式（除积分兑换外）有哪些？哪些主体可以进行鼓励？单位和个人对鼓励置之不理的影响是什么？若无法回应这些问题，前述鼓励性条款在利益复杂多元的生活垃圾分类实践中，将无法得到有效操作和执行。作为促进型或保障型立法，生活垃圾分类地方立法中的“鼓励”“加强”等弹性语言较多固然可以理解，但“过于原则性的规定不利于垃圾分类义务人履行分类义务，更对违反垃圾分类的违法行为无法给予有效地法律制裁”[11]，导致生活垃圾分类地方立法的可预期性和可执行性被严重弱化。