《表1 京津冀跨界大气治理的演变阶段》

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《跨界环境治理目标责任制的运行逻辑与治理绩效——以京津冀大气治理为例》

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京津冀跨界大气治理制度框架的建立是一个渐进发展的过程（见表1），可以分为应急联防联控、探索期与常态化三个时期。（1）应急联防联控时期（2008-2009）。基于1987年的《中华人民共和国大气污染防治法》，我国早期对大气污染主要实行基于条块结构的单因子监管[10]，跨区域的联防联控能力较弱。较为成功实现跨区域大气治理的实践是2008年北京奥运会的成功举办。奥运会时期，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东六省（区、市）打破行政边界，签署环境保护合作协议并编制实施空气质量保障方案，实施省际联合、部门联动、紧急防控，最终成功实现“奥运蓝天”：奥运期间北京市空气质量优良率为100%，二氧化硫、可吸入颗粒物、一氧化碳和氮氧化物4类主要污染物浓度均比上年同期下降50%左右（1）。这一时期的目标责任制虽然具有短期专项治理、应急治理与社会动员的特点，但是为后续我国跨界大气治理体制的建立奠定了经验基础。（2）探索期（2009-2017）。2009年国务院《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》出台，跨越条块的大气治理问题正式提上政府议程，2012年环保部等三部委《重点区域大气污染防治“十二五”规划》首次以区域为单位制定跨省空气质量目标，京津冀是重点规划区域之一；之后国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》《大气污染防治行动计划》（又称“大气十条”）等文件虽然在指标设计方面稍有差异，但大都继承了跨区域治理的基本精神。在上述政策的指导下，京津冀区域内各级政府为实现空气质量目标开展了一系列合作探索，跨界协作框架初步形成。2015年，大气污染防治法开始修订，新增条款第八十六条明确指出，“国家建立重点区域大气污染联防联控机制……重点区域内……应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议……落实大气污染防治目标责任”，大气治理目标责任制的探索由应急式、临时性的专项任务探索，上升为法律层面的政府职责。这一阶段频繁出台的重磅措施构成了新时期我国跨界大气治理目标责任制的雏形，但同时也存在各地指标体系不一致、短期内波动较大、区域内规划衔接不畅等问题。（3）常态化时期（2017年至今）。“十三五”规划执行至2018年《打赢蓝天保卫战三年行动计划》出台，京津冀区域内的大气治理政策不断整合、全面对接，各地目标责任制在指标体系内部一致性、完成时限、政策措施衔接度、执法调度等方面逐渐标准化、规范化和制度化，关于跨界环境治理的共识框架和长效机制基本形成。