《表1 地方政府间不同层级政府公共财政支出情况》

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《地方政府间事权配置的基本逻辑：现实验证与路径选择》

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数据来源：1994-2015年数据来源于《地方财政研究》2017年10期；2016-2018年根据29个省份预算执行情况，省级、市级一般公共财政支出决算数据汇总整理而来（除西藏、宁夏）。

“郡县治，则天下安”。省级政府作为国家治理的重要基础和核心要素，是连接中央与地方财政关系、服务和改善民生的关键环节。其中，厘清事权与支出责任范围，是地方政府有效提供基本公共服务的逻辑起点，也是确定政府间财力配置的前置条件。十八届三中全会提出建立“事权和支出责任相适应”的财政制度以来，财税体制改革的主要任务由侧重财力分配转向政府间事权与支出责任安排。2016国务院颁布《中央与地方财政事权和支出责任划分改革指导意见》（以下简称《指导意见》），指出了政府间职责错配、共同事权模糊、事权划分法治化程度低等三大问题，明确“强中央、保地方、减共管”的事权配置思路。随后规范中央与地方间基本公共服务、科技、教育、交通等分领域财政事权与支出责任范围。可见，事权划分以中央政府为主导，优先对重点领域的财政事权进行明确规范，逐步形成指导意见、改革方案、分领域划分的顶层设计。从制度层面开启了中央与地方政府间事权划分的规范化运行模式，有效避免了上级政府利用行政权威层层下移财政支出责任。然而，中国自上而下的事权结构中包括五级政府，省级政府以下包括市、县乡级政府。由于各级地方政府的职责分配与利益诉求存在层级异质性，各级政府利益冲突与权责博弈等加剧了省以下财政事权和支出责任分担不规范。因此，如何规范省以下政府间事权配置、支出责任分担是当前厘清政府间权责安排的重点与难点。受传统计划经济体制的影响，各省以下财政体制改革主要侧重财政收入分配，而忽略了事权的划分。各层级政府间职责范围泛化，事权与支出责任不清晰现象严重[1]。在地方政府层面，自《指导意见》（国发[2016]49号）出台以来，各省份相继颁布省以下财政事权与支出责任改革文件，原则性地提出省以下政府间共同财政事权与支出责任分担指导，并未出台具体划分标准及改革方案，未能清晰厘清各级政府事权与支出责任清单。傅志华等（2018）对我国东部地区各省份的事权与支出责任进行调研发现，省以下各级政府间事权范围存在重叠现象，省级与市县级政府财政收入与支出责任安排不相匹配[2]。县级政府承担了更多的支出责任，尤其是县乡级财政支出占地方财政支出比重逐年上升，从1994年的43.3%上升到2018年的55.3%，而省级财政支出比重却由1994年的24.4%下降至2018年的16.5%（见表1）。