《表1 美国消费金融规制历程》

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《消费金融市场规制:国外实践与中国镜鉴》

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资料来源:作者整理。

美国是世界上消费金融业务最发达的国家，其在消费金融领域的先进做法值得我国进行全面研究和学习。总的来说，美国的消费金融市场经历了“自由发展—强化监管—放松管制—全面监管—去监管”的发展历程（如表1所示）。第一个时期是20世纪30年代到40年代消费金融市场监管逐渐正规化时期。经济危机和二战的影响使监管机构陷入困境，政府加强了对消费金融行业的干预，尤其是加强对抵押贷款市场的管制，1932年和1934年美国国会分别通过《联邦住宅贷款银行法》和《全国住房法》，成立了联邦住宅贷款银行委员会（FHLBB）和联邦储蓄和贷款保险公司（FSLIC）；同时，建立了联邦住宅贷款体系（FHLBs），支持和管制国家的储蓄和贷款协会。这一时期的主要监管特征是政府审慎监督取代了以往遵循以市场规则为主的的监管策略，并建立了以政府为主导的严格分业监管体系[3-4]。第二个时期是20世纪60年代到90年代的消费金融放松管制时期。20世纪60年代开始，国家全面干预方式逐渐显露出弊端。由于消费金融领域尚未建立征信体系，而银行业的激烈竞争使银行的信贷约束逐步放宽，直接导致了无担保债务规模不断扩张，不良贷款现象频出，消费金融市场亟需一个全面的征信机制。于是，监管机构开始加强对消费者信用信息的保护和披露，并逐步建立了市场化征信体系，如1968年，美国国会制定了《消费者信用保护法》（CPA），通过规定利率上限和加大对债权人能力的限制等方式，加强信贷管制[5]，之后陆续有多部法律法规出台，对消费金融领域的借贷、租赁、信息披露、债务、催收、信用报告、平等授信等活动做出了明确的规定。80年代中期，监管再次收紧，消费金融领域的监管格局发生了剧烈变化。联邦政府逐渐掌握消费金融领域的监管权，然而，联邦政府并没有对消费金融领域实行有效监管，相反，还带来了实质性的放松管制[6]，为后来的金融危机埋下了隐患。第三个时期是2007年金融危机至2017年的全面监管改革阶段。长期以来的宽松监管环境导致房市过热发展，进而引发了储贷危机。消费信贷规模不断扩张，然而消费金融市场监管体系本身无法跟上消费金融市场的发展步伐，次级贷款违约现象十分普遍，而传统的金融消费者保护措施却出现纰漏。于是，奥巴马在2010年签署《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，提出要从根本上改革消费金融监管环境，恢复市场信心[7]。并实施了一系列遏制房地产泡沫和降低家庭杠杆率的措施，如联邦政府接管“两房”，在一定程度上恢复了市场信心；同时，提高了各金融机构的贷款标准，居民资产负债表得到修复，有效释放了金融风险。第四个时期是2017年之后的“去监管”改革努力。危机后的改革从根本上保障了消费者的金融权益，对随后十年来消费金融市场稳定发展发挥建设性的作用，但随着美国经济好转，许多问题也逐渐暴露出来。许多消费者保护措施如金融机构的信贷紧缩、提高对借款人的要求等阻碍了消费者获取信用产品和服务，导致近年来美国消费信贷规模大幅度下降。于是，特朗普总统上台后开始了放松监管的努力，曾多次试图修改甚至废除《多德-弗兰克法案》，并于2018年5月签署《经济增长、监管放松与消费者保护法案》，进一步加强了对消费者权益的保护，为居民获取消费信贷提供了更多的便利。这一法案的通过是美国监管大幅松绑的一个标志性事件，对之后全球金融监管格局将会产生一定的影响[8]。