《表1 试点国家公园范围内的旅游开发公司》

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《中国国家公园体制试点:地方国有旅游开发公司该何去何从》

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旅游开发公司负责旅游开发，垄断了景区门票和特许经营收入，成为地方政府的“钱袋子”。在11个国家公园试点中，有7个在国家公园范围内设立了“XX旅游开发（发展）有限公司”，除钱江源旅游开发有限公司由民营企业出资外，大部分为地方国有独资企业（见表1）。在拟申报第二批国家公园试点的安徽黄山，甚至还有以黄山市人民政府为主要出资人建立的上市公司。从职能上看，上述旅游开发公司负责旅游项目的投资和运营，主要收入为景区门票收入，索道、游览车、旅游纪念品销售、饭店和住宿等特许经营收入1；主要支出为景区设施设备投资支出、人员经费支出、景区卫生安全管理支出和游客管理支出等。地方政府按一定比例从旅游开发公司经营利润中收取国有资本经营收入，列入地方一般公共预算收入，用于保障和改善当地民生、推动地方经济社会发展、维持地方机构运转。一些试点区旅游开发公司虽然没有或很少向地方政府缴纳国有资本经营收入，但部分经营收入被直接或间接用于支持当地社区和周边社区的各种公共服务或民生工程。从这个意义上讲，被冠以各类“旅游开发公司”名义的地方国有独资企业，实际上充当了地方政府的“钱袋子”。在保护地管理机构和旅游开发公司之间，地方政府无疑更偏爱后者。用激励相容理论可以很好地解释这一点:我国各类国家级和省级自然保护地在管理体制上大多实行中央和省挂牌、委托市县管理的模式，本质上这是一种属地管理模式[1]。在这样一种代理——委托关系中，地方政府（代理方）和中央/省政府（委托方）的目标函数并不一致，严格的自然保护对地方政府而言存在着机会成本损失，相反旅游开发则有利于地方经济发展，即存在着所谓的激励不相容问题。激励不相容意味着代理——委托契约设计存在着缺陷，对委托人而言，这是一种因信息不对称而导致的道德风险。表1显示了11个试点国家公园范围内旅游开发公司的设置情况。