《表7 生态转移支付制度和生态功能区制度的激励效应》

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《生态环境治理、经济发展与公共服务供给——来自国家重点生态功能区及其转移支付的准实验证据》

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正如上述实证所指出的，地方政府在面临着越来越大的财政缺口时，除了通过上级政府的转移支付（包括生态转移支付）来进行弥补，如果通过发展一定程度的工业，同时又不会较大地影响到所在地区的生态考核，那么地方政府可能会通过发展工业来弥补财政缺口，以保障基本公共服务的供给，至少民生改善是保障地方稳定的一个基础。我们在表5和表6回归模型的基础上，分别引入生态转移支付和主体功能区与财政缺口的交互项，通过交互项系数观察得到，财政缺口越大的生态县（市），其发展工业的激励越强。同时，引入生态转移支付和主体功能区与工业发展的交互项，来观察交互项对财政收入、公共服务和环境质量的影响，由于实施了生态功能区制度和生态转移支付制度，生态县（市）的财政缺口进一步拉大，这些地区可能会选择通过发展工业来弥补财政缺口，那么我们需要知道的是，生态县（市）通过发展工业是不是真的就提高了财政收入和提升了公共服务水平，对环境质量又会带来什么样的影响?相关的回归结果如表7所示，第（1）、（2）列报告的是生态功能区和生态转移支付制度变量与财政缺口交互项对工业发展的影响，对于那些享受生态转移支付或实施生态功能区制度的地区而言，财政缺口越大，发展工业的激励相对越强，这表明，现行生态转移支付制度和生态功能区制度对生态保护和发展产生了一定的扭曲效应或激励不足效应，一方面，生态转移支付制度和生态功能区制度使得这些地区产生了更多的财政缺口，另一方面，两项制度的实施又引致了财政缺口越大的地区，发展工业的激励越大。进一步观察回归第（3）、（4）、（5）和（6）列，“生态转移支付×工业发展”和“生态功能区×工业发展”两个交互项系数显著为正，这表明，对于那些实施了生态转移支付或生态功能区制度的地区而言，当工业发展水平越高时，公共服务水平也相对更高，即工业发展可以有效地缓解生态转移支付制度和主体功能区制度实施对地方基本公共服务供给所造成的不利影响，因此，适度发展工业成为生态县（市）在面临财政缺口后的一种选择。进一步观察两个交互项变量对环境质量（PM2.5浓度）的影响，我们发现，“生态转移支付×工业发展”和“生态功能区×工业发展”两个交互项系数显著为正，这表明，即使通过发展工业带来了财政收入和公共服务水平的提升，但是却给环境带来了不利的影响。进一步将上述8个回归结果结合起来进行分析，根据现有的转移支付办法和生态功能区考核方案，中央政府不会对生态环境质量“基本稳定”的县实施“惩罚”，只要将生态环境指数控制在（-1，1）之间即算合格，生态环境指数要大于1或者小于-1，难度均较大，更多的县选择从“改善区”滑退至“稳定区”或者继续保持在“稳定区”，这一现象也可以看作是对现有生态转移支付和生态功能区制度的一种逆向选择。近年来国家重点生态功能区生态环境质量最大特征是“总体稳定”，生态环境质量“基本稳定”的县所占的比重从2011年的84.1%上升到2013年的91.1%（卢洪友、祁毓，2014）。我们的实证结果也解释了这一现象，由于生态转移支付制度和生态功能区制度实施无法有效地弥补因保护生态环境而放弃发展机会所造成的成本，而现有生态考核又为地区政府发展工业在内的各项生产性行为“预留”了空间，例如，一个地区由于发展工业使得生态环境指数为-0.8，而另一个地区由于放弃工业发展使得生态环境指数为0.8，但是两个地区并无本质区别，均属于生态环境考核合格地区，尽管前者享受的生态转移支付规模可能大于后者，但是前者由于发展工业所增加的财政收入可能远远大于后者所多享受到的生态转移支付净额，因此，在这种情况下，当地方政府面临着较大的财政收支缺口时，适度发展工业的激励可能被激发，而工业发展规模越大，越可能弥补因实施生态转移支付制度或生态功能区制度所导致的收支缺口，如此往复，可能形成一个恶性循环，表现为，在现有生态考核和生态转移支付条件下，生态转移支付/生态功能区制度→收入下降、支出增加和缺口扩大→发展工业→公共服务水平上升→支出扩大→收支缺口进一步扩大→进一步的工业发展→生态环境恶化。