《表6 生态功能区制度和生态转移支付制度的福利效应》

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《生态环境治理、经济发展与公共服务供给——来自国家重点生态功能区及其转移支付的准实验证据》

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表5所示，第（1）、（2）、（3）、（4）分别报告的是生态转移支付制度和生态功能区制度的经济效应，即对工业发展的影响，分别用规模以上工业增加值占比和对数化后的工业企业数量表示，两项制度均产生了显著的影响，具体说来，与没有享受生态转移支付和未纳入生态功能区的地区相比，实施了两项制度的地区，规模以上工业占比分别下降了18.8%和18.6%，规模以上工业企业数量也分别下降了9.1%和10.5%，这表明，一方面，生态县（市）环境的改善确实是通过弱化（强化）其发展工业的激励（约束）来实现的；另一方面，确实给地方经济发展带来了一定的冲击。正如表6所报告的，两项制度安排确实对生态县（市）的财政收入和财政收支缺口产生了较大的影响，同时带来公共服务水平的相对下降，具体说来，与没有享受生态转移支付和未纳入生态功能区的地区相比，实施了两项制度的地区，人均财政收入分别减少了196元和273元，同时人均财政支出分别增加了263元和287元，由此所带来的财政相对缺口系数上升0.686和0.958，以万人病床数衡量的公共服务水平下降1.166和1.577。由此可以初步判断，基于工业发展对环境所造成的影响最大，实施更为严格的环境保护政策，降低工业发展规模和比重成为实施生态转移支付制度和生态功能区制度的必然结果，尤其是对于享受了生态转移支付制度的地区而言，降低工业发展规模、减少污染排放成为享受该项转移支付的前提，对于生态功能区制度而言，并不是所有的地区都享受了生态转移支付，因此，相比较生态转移支付制度对工业发展所带来的冲击，生态功能区制度所产生的效应相对较小，但是这些地区依然面临着严格的环境考核，因此，对工业的影响依然较大。由于工业是地方税收的重要来源，因而必然会造成财政收入水平的相对下降，与此同时，实施了严格的环境保护政策，其他一些对生态环境和环境质量产生重要影响的生产活动同样会受到限制，财政收入所依赖的税源和税基将会减少，进而降低了这些地区的财政收入相对水平。而且，我们还发现，即使是享受了生态转移支付的县（市），其公共服务水平依然出现了显著的下降，具体原因与激励不足有关，如果说地方政府在面临着经济激励和政治压力双重激励约束下，改善环境的动力弱化同时提供公共服务的能力也出现了下降，要么是经济激励出现了问题，要么是政治激励不足，经济激励不足表现为享受的生态转移支付不足以抵消因环境保护导致公共服务供给能力下降所产生的缺口，这一点本文中也得到了验证（即财政缺口扩大），同时，政治激励不足可能更多体现为当面临着环境保护、民生以及稳定（吃饭财政）的三重压力甚至矛盾时，地方政府首选往往是保运转、保吃饭，也就是说，对环境保护和民生改善的动力相对会弱化，这一点得到了宋小宁等（2015）的证实，与位于中心的省会城市和地级市相比，处于外围的生态县具有明显区位劣势，区位劣势造成县域政府发展经济的区位禀赋较差，资本回报率低，而环境保护和生态改善既不是一蹴而就的，也不会因生态环境改善而获得成本的足额补偿。即使县域政府将财政资金用于生产性支出，也不易将资本回报率提升到中心城市的水平，导致县域政府难以在区域间的招商引资竞争中胜出（Cai and Treisman，2005），对此，政府部门将财政资金用于非生产性的行政管理费成为一个自然选择，这不仅可以获得良好的在职消费，还可以赢得当地基层官僚的支持，有助于维护当地稳定，从而挤占了公共服务支出，带来了公共支出规模的膨胀。在转移支付对地方财政支出影响的文献中，粘纸效应是一个重要的现象，即相同财政收入的地方，生态转移支付的比重更高的地方的财政支出和政府规模会更多和更大，这一点在生态功能区和生态转移支付上表现得也极为明显，相比较没有享受生态转移支付的地区和非生态功能区，由于实施了该项制度，使得这些地区的人均财政支出相对增加了263元和287元，这可能与转移支付方的特征和拨付方式有关（范子英，2011）。一方面，当地方政府无法确定生态转移支付的可持续性，更加倾向于将其作为当期支出；另一方面，中央政府可能禁止地方政府将生态转移支付用于其他支出，如果能够进行监督的话，粘纸效应将更为明显。财政收入的下降和财政支出水平的上升必然会引起财政收支缺口的扩大，由于地方财政经济能力的相对下降，即使这些地区享受到了较多的生态转移支付，但是基本公共服务水平依然出现了相对下降的趋势，这可能与生态转移支付无法有效地弥补地方因生态环境保护而放弃工业发展机会所产生的成本相关，也可能与生态转移支付降低地方政府财政努力程度有关。