《表1 治理权类型：“低治理权”与基层购买公共服务困境研究》

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《“低治理权”与基层购买公共服务困境研究》

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在中国的科层体系中，治理权的高低具有明显的层级分布特点，越高层级的政府治理权越高，越到基层治理权越低。这种层级分布的治理权差异在很多维度都有制度化体现。财政资源是治理权限的基础，中央部级单位掌握的财政资源最多，分配权也最大，产生地方政府争取资金的“跑部钱进”现象。在省级层面也掌握了相对较多的财政资源，是地方政府争取财政资源的对象（周飞舟，2012）。同时，项目化的治理机制让资源分配具有竞争性，上级部门掌控了更高的资源分配权（渠敬东，2011；折晓叶、陈婴婴，2011）。越到地方，政府对财政资源的掌控力越弱。在任务安排方面，地方政府的工作目标中有上级安排的“规定目标”和地方政府自主设定的目标（王汉生、王一鸽，2009）。上级规定的目标是必须要完成的刚性任务，一般占到地方政府目标比重的75%，而本级的任务自主空间不到25%（陈家建，2016）。同时，除了常规任务之外，还有大量的临时任务。尤其是中心工作，需要暂停常规工作，采取运动式治理的方式全力应对（艾云，2011；欧阳静，2011）。检查考核方面也是如此，上级政府对大部分工作有严格的检查考核制度，可以督促下级政府完成目标（周雪光，2008）。即使上级政府治理压力增大，也可以通过层层加码，将任务转移给下级，形成一种“压力型”体制（荣敬本、杨冬雪，1998）。因此，在中国的政府层级体系中，治理权的分配自上而下明显降低。