《表1 广义的土地财政规模测算（单位：亿元）》

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《“十四五”时期完善建设用地市场的重点和难点》

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数据来源：2019年数据来自财政部《2019年财政收支情况》；2012—2018年国有土地使用权出让收入数据来自财政部公布的年度财政收支情况（2012—2018)，1999—2011年国有土地使用权出让收入数据来自《国土资源统计年鉴》（2000—2012）的“国有建设用地出让成交价款”指标；1999—

财政激励[2]和晋升激励[3]促使地方政府“以地谋发展”，但也造成地方政府对土地融资的过度依赖。土地融资包括土地财政和土地金融。狭义的土地财政为国有土地使用权出让收入，即土地出让金，属于地方政府的财产性收入或产权收入。广义的土地财政除了土地出让金外，还包括土地和房地产相关的五种地方税收入，即契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税。从土地财政规模来看（见表1)，1999—2019年土地出让金年均增长33.7%，（3）广义的土地财政收入年均增长29.3%。1999年起，地方政府对土地财政的依赖度呈波动中上升趋势（见图2)，（4）特别是“十三五”时期土地财政依赖度迅速回升，浙江省土地财政依赖度已突破100%，安徽省、江苏省、山东省、江西省、重庆市等已突破90%。（5）根据财政部《2019年财政收支情况》，2019年国有土地使用权出让收入72517亿元，同期地方一般公共预算本级收入101077亿元，土地出让金相当于地方本级财政的71.7%，土地出让金规模和土地财政依赖度均创新高。土地出让金属于一次性收入，而地方财政支出具有刚性，一旦土地市场出现波动，土地财政就会出现不稳定。土地金融是由地方政府组建的城投、城建等地方投融资平台将本级土地储备中心的土地储备用地作为抵押担保物，从银行获取土地抵押贷款，用于城市基础设施建设。土地抵押期限一般不超过两年。（6）2008年以来，为了应对全球金融危机，地方政府投融资平台迅速膨胀，土地成为撬动银行资金、城市基础设施以及房地产投融资的重要工具。[13]土地融资弥补了分税制改革后的地方财政收支缺口，给地方政府带来了支出灵活性，极大促进了城镇化原始资本积累，[14]但过度依赖土地融资也增加了地方政府的财政和金融风险。