《表2 部分关涉“三权分置”改革政策梳理(2014—2018年)》

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《“三权分置”下农地流转权利体系化实现——以“内在体系调适”与“外在体系重构”为进路》

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第一，“优化农业经营”的政策推动。在话语表达上，“三权分置”明确了坚持农村集体所有、稳定农户土地承包权、放活土地经营权的政策目标。然审视变革的路径逻辑可以发现，“三权”较于“两权”的核心变革是土地经营权的设立。而土地经营权的制度目标即是优化农业经营。因而，从直接目标来看，优化农业经营更能体现出“三权分置”的变革初衷和价值取向。党的十九大报告指出，我国社会主义初级阶段的主要矛盾已经转换为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种均衡性、协调性矛盾在农村社会表现得更为明显，农村受制于改革开放渠道受阻，城乡经济的发展落差显著。因此，致力于农业优化经营现代化改造的“三权分置”改革是新时代国家治理体系的关键抉择。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，一些参与政策起草或对政策制定有重大影响的专家在解读该决定时提出了农地“三权分置”的新型农村土地权利结构之构想。自2014年中央“一号文件”（即《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》）开始，多个中央文件明确了农地“三权分置”政策以及“农业优化经营”的制度目标，党的十九大报告仍将该政策作为一项重要内容（高飞，2018）。从“三权分置”提出以来的部分政策梳理亦可证成“优化农业经营”价值目标自始至终被置于本次改革的重要价值目标和制度追求（见表2）。