《表1 地权政治的经验逻辑与宪制逻辑》

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《复杂的地权政治与简约的宪制逻辑——《农村集体建设用地产权改革与基层治理转型研究》述评》

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作者对于这场改革之真实背景的深刻洞察，可以说已经入木三分。“作为地方政府，一方面面临城市化发展的土地供给瓶颈，一方面是对土地财政的极度依赖，使得他们不得不觊觎农村大量存在和闲置的集体建设用地，希望借地发展、以地生财，但又不违反国家有关土地的法律法规，但国家的一纸法令可能让整个改革实践全部搁浅或停摆。政策前景的不明朗和不可持续使得地方政府更是在空白期走向掠夺式地获取集体建设用地，农民的弱势和信息的不对称会使他们在这个法律法规与实践冲突的阶段，不知不觉地失去了土地。”[12]由此不难看出，中国的“试点政治”在进入关系到国家根本经济制度改革的领域时，其局限性即“内卷化”特征已经暴露无遗。集体土地所有制或所有权问题，是宪制层面上的国家根本经济制度的问题，没有顶层设计和宏观上的法治引领，贸然交由地方进行试点，实质上就是在鼓励地方政府的机会主义行为。改革开放初期的“试点政治”之所以卓有成效，是因为那时的地方试点基本上都不涉及根本的体制性问题，都是在相对容易的领域进行突破的，但是，改革越到后期，就越是逼近根本制度层面的问题，都是硬骨头了，非进行宪制层面的规范引导不可，交由地方试点，必然会乱局丛生（见表1）。