《表1 安徽省宿州市城市管理综合执法依据》

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《城市管理综合执法问题与对策分析》

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注:表格来源于作者自制。

经过二十多年的不断发展，我国城市管理改革取得了一定的成果。然而，城市管理综合执法作为城市治理的一项重要的职能，是政府为城市居民创造美好生活环境、维持良好市政秩序的重要手段，却一直“无法可依”。经过对我国现今中央及地方制定的城市管理综合执法相关的法律文件资料查询中发现，安徽省宿州市在这一领域做得相对较好。因此，笔者以宿州市为例分析城市管理综合执法的立法依据，宿州市城市管理综合执法依据主要来源于国务院和地方制定的规范性文件，如表1所示，从中央层面来看，宿州市城市管理执法主要依据《行政处罚法》《行政许可法》《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关通知》《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《城市管理执法办法》等，从地方层面来看，宿州市城市管理执法主要依据安徽省出台的相关地方政府规章和规范性文件以及宿州市地方法规和工作文件。通过分析我们可以发现，不论从中央还是地方层面，这些法律依据大多是以规范性文件居多，至今为止始终没有制定出一部明确统一的城市管理法来规范城管执法。正由于缺乏一部具有权威性及全国性的城市管理法，导致各个地方制定的法律、法规多种多样。目前依据各种行业性法律、法规、部门规章、地方政府规范性文件进行城管执法，实际是一种“借法执法”的行为[12]。“借法执法”已经难以适应执法范围不断扩大的需要，同时也致使城市执法人员权责不清，依据不明。在城管执法过程中，有“法”是前提与保障，并且这种“法”须是“良法”。无法可依是造成城管执法问题的主要原因，要想从根本上解决问题，就必须要做到有法可依。