《表1 城市低保政策细则中收入核算办法的差异》

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《社会政策创新与福利理念趋异:基于纵向政府间关系的视角》

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来源:作者自制。

城市低保细则在收入核算办法上的差异使中央低保政策的福利理念在地方层面出现分化（见表1）。为了实现城市低保的政策目标，中央政府提出“应保尽保”，要求按居民的实际收入进行核算。与中央政策保持一致的低保细则强调对城市居民社会福利权利的保障，但由于对实际收入的核定往往要依靠基层工作人员的实地考察和判断，因此需要投入较多的人力物力，且基层工作人员的自由裁量权较大，易出现低保对象认定偏差。与中央的政策理念相左，部分地方政府并未按实际核算收入，而是使用“虚拟收入”（根据年龄和劳动能力估算市民的收入）或“应得收入”（对尚未解除劳动关系的职工、或应当享受失业保险或退休金的人员，假定其得到了应得的工资或保障金）等计算方法。此类办法，虽在收入核算环节更便捷且有客观的标准，但实质是通过强调市场作用排斥了有劳动能力者接受救助，在一定程度上偏离了城市低保的政策目标。对于这些规定，时任总理朱镕基在2002年《关于城市贫困人口问题的调查报告》中批示，低保工作中计算家庭收入时不得包含“虚拟收入”；同年10月，民政部又通过《关于贯彻落实按实际收入计算家庭收入政策的紧急通知》（民电[2002]271号）明确禁止了按应得收入计算的方法。但在实际中，仍有一些地区延续了类似的计算做法，并认为这种方式可以督促相关部门或人员尽到责任（洪大用，2004∶181）。