《表1 治理导向的政府绩效管理特点》

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《我国政府绩效管理的治理转型》

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政府绩效管理在我国的实践以目标责任制考核为开端，整体上经历了绩效考核、绩效评价、绩效管理等不同发展阶段。尽管也有学者针对我国某些区域和部门的实践，将其总结为政府绩效治理，但政府绩效治理仍然是一个不清楚的概念，现有大部分关于政府绩效治理的研究也都很少从学理上对这一概念进行清晰界定。针对新公共管理范式下发展起来的政府绩效管理的弊病，笔者在与包国宪合作的文章中提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论[6]，系统反思并重构了政府绩效管理的基础范式，提出政府绩效是社会价值建构的结果，认为政府绩效的生产是公共资源和公共权力的投入、社会价值建构、组织管理以及协同领导系统等要素的复杂交互、协同和整合过程，公共价值对政府绩效合法性具有本质规定性。在这一理论框架下，笔者认为，治理导向的政府绩效管理主要包含以下特点：一是强调“共识建构”，包含了目标一致性以及实现目标路径的共同理解。公共行政的社会建构方式体现着人类在解决公共问题的过程中，对人们基于实践行动而形成的话语的尊重，对人们在分享、互动基础上达成的共识的尊重[7]10。政府绩效不仅是政府施政理念的具体刻画和表达，而且也应是包含公众等其他主体意愿和价值偏好的整合概念。作为一致性构建表达的公共价值是政府作为施政者的战略性建构价值和公民等其他主体价值偏好的共同反映[8]。二是强调“非线性过程”，政府绩效的生产过程不再是一个包含投入→过程→产出→结果的线性过程，而是一个包含着复杂“化学反应”的非线性过程。具体到我国的公共行政实践中，这一非线性过程包括了目标确定、部门协同、权责配置、资源整合、激励机制、冲突管理等，其目的是以产出高绩效为目标，在具体的情境中寻求实现高绩效目标的资源、权力和管理机制等因素的最佳组合。三是强调“持续改进”。政府绩效研究学者很早就提出，绩效评估和管理研究的根本目的是绩效改进[9]，但对持续改进的动力和机制的讨论却比较有限。以公共价值为基础的政府绩效治理理论为这一问题提供了答案，公共价值不仅强调要实现具体的公共政策、项目和服务过程中的公共价值结果，更重要的是提出政府和其他主体应该在政府绩效生产过程中扮演发现和实现新的公共价值的角色，创造公共价值的过程就是绩效持续改进的过程。在这一范式框架下，政府绩效管理不再仅仅是一种提升效率和落实责任的“工具”，作为改善治理的手段，治理导向的政府绩效管理在问题本质、生产主体、过程和绩效判定依据等方面都与传统的政府绩效管理存在明显差异，如表1所示。从问题本质讲，解决具有高度任务复杂性与高度价值冲突特征的、争议性的棘手公共问题成为政府绩效生产的主要任务。从生产主体讲，多元主体合作生产既是调动治理网络内部的资源、提升公共产品和服务质量的有效途径，也是促进社会多元价值偏好的协调表达，获得政府绩效合法性的重要机制。从生产过程讲，投入和产出间的线性关系被逐步打破，更加多元的、复杂的，甚至未知的要素从社会价值建构、组织管理和协同领导系统等方面对绩效生产过程产生着影响。从判定依据讲，政府需要提升最广泛的公共利益，进而创造公共价值，而不仅是提高给定的某项公共服务、公共项目的经济、效率、效益或回应性。政府绩效管理的“治理”隐喻清晰地表达了政府绩效管理的理论期待。然而，这种理论“隐喻”映射到实践中了吗？笔者将通过现实考察对此问题进行解答。