《表1 饮用水相关质量标准》

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《包容性发展视角下饮用水水源保护区的治理与完善》

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饮用水水源保护区技术标准体系存在的不包容问题，在于管道式观察导致丢失个性特征，损害立法对规制对象初值的敏感性，进而产生路径偏差。管道式观察是指在行政管理过程中截取特征并制定相应的标准体系，使得“视野中心位置的现象更清晰，更容易被度量和计算”[5]。从描述问题到提出解决方案需要方法指导和逻辑过渡，制定技术标准可以将社会管理简单化，禁止模糊与不合理。以统一的法律规范建立文化共同体并形成新的对话机制也有助于形成理性经济行为，提升社会公平和效率。标准体系就是知识过滤器，通过对事实经验的概括总结，将复杂问题过滤到可以管控的程度。但是，这种抽象化和实用主义逻辑也存在“管道式视野”的弊端，即特征关注的有限性，过度简化也会忽略其他重要特征。不确定性理论认为，带有目的的观测作用会随着时间变化，以至于改变现象本身，真实不能被准确测知。单纯依靠观察量无法建立正确理论，而恰恰是理论决定了我们可观察到的事实[6]，即立法的路径依赖问题。我们习惯截取个别目标、制定标准来治理污染，却忽略了标准本身是否科学合理。管道式视野是“见树不见林”的管理方法，将未能被人类完全理解的复杂生态过程割裂开，试图获得单一的价值工具。以自然主义观来看，标准体系消灭了生物个体与生态过程，只留下国家感兴趣并愿意管理的自然资源。从人类学观出发，人与自然的相互影响关系也被遗忘了。评价技术标准体系的视野范围过大还是过小，最好的方法就是看什么东西落到了视野之外。水源地不仅要治理污染，还有企业的生产经营、社区的日常生活等，包容性发展提出的要求，并不是要赶走所有人才有干净的水，而是人住着也能喝到干净的水乃至更干净的水。在现有技术规范体系之下，对水源地的描述存在虚构的简单表达，被管理机构吸收的信息不够准确，营造出保护区只需要“治理污染”一个中心任务的假象，视野之外的事实诸如水源地生态、生产方式、社区文化等都被忽视了，其对保护区制度的实施效果往往具有关键作用。2018年6月，中共中央、国务院发布的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》再次强调，“坚持人与自然和谐共生”“生态环境是统一的有机整体”“提倡绿色居住”[7]，除了治理污染，保护区更需要设计人与资源环境和谐共存的长远方案。《饮用水水源保护区划分技术规范》（以下简称《技术规范》）对水源地类型的划分细致程度较高，如图1所示。但其引用的两个水质国家标准以水体成分含量为唯一分级指标，湮灭水质的个体性、可变性特征，整体配合度不佳。具体而言，首先，水源地划分标准与水质标准存在价值隔阂。《技术规范》根据取水区位置将水源地划分为地表水、地下水水源地两大类，要求地表水水质不超过GB3838相关要求，地下水水质不低于GB/T 14848相关指标。但是，GB 3838发布于2002年，由其引用的《生活饮用水卫生规范》（GB/T 5750-2001）早已作废。它仅根据水域功能将水质分成五类，要求一级保护区达到II类水质，二级保护区达到III类水质，未能照顾水源地个性特征。GB/T 14848存在同样问题，甚至没有回应饮用水水源保护区的划分标准，粗放地将地下水分成五类，并规定前两类可用于各种用途，III类水质则以GB 5749为依据，用于集中式饮用水水源。以管道式视野截取水中重金属、氰化物、氯化物、细菌、苯类物质等含量作为水质标准，但是水源地水质不仅受当地经济发展水平、城乡规划、污染类型、开采方式、环境管理水平等人为因素影响，更是由地理位置、水动力特征、水量、气象、生态环境等自然条件决定的，现有技术标准体系未能充分反映各类水源地的水质特征并满足治理的实际需要。因此，应当允许存在不同的水质标准，做区分管理。变通性标准可以使管理更有效率和针对性，如在安全范围内，基岩裂隙水、岩溶水、孔隙水水源地在p H值和无机盐含量上可以提高，在重金属上更加严格，而人口和工业密集的河流型水源地在苯类物、氯化物含量上可以适当放宽，在细菌微生物上更加严格。第二，水质国家标准尚未形成统一规范的结构体系。如表1所示，目前标准由多个部门发布，县级市、地级市基层执法现状也有较大差异，水源水和出厂水一般由水务部门检测，管网水由住建部门或水务部门检测，末梢水由住建部门或卫生部门检测，主体不明且过程衔接不顺，实际具备检验能力的往往只有卫生部门，造成其他标准“实际闲置”。并且，标准新旧相差较大，技术标准的科学性与发布时间有重大关联，最新标准的科学性和操作性最佳。水源地水质、供水管网水质、水厂产品水质检验标准的混乱，不具备整体性、系统性和协同性，降低了水质把控的效率和效果，加重了保护区治理污染的行政负担，并进一步压缩了本土特征的存在空间，为倡导环境友好型生活方式和推行绿色循环经济等包容性发展方式预置了障碍。