《表2 普通乡镇与经济发达镇特点比较》

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《“小马拉大车”何以可能:经济发达镇的非制度化再造》

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通常情况下，一个县级政府内部往往同时存在经济发达镇与普通乡镇（1），但其所面对的任务环境与任务压力是截然不同的。在组织特性上，由于工业化、城镇化发展较慢，普通乡镇的产业基础、社会结构没有发生较大改变，依旧是以农业、农村和本地人口为主。因此，地方治理的事务类型较为传统单一，事务规模也较小，如开展农村工作、提供农业农村公共服务、信访维稳、计生、扶贫等，可以概括为“小马拉小车”。而对于集聚大量工业企业和外来人口，工商业化、城镇化水平较高的经济发达镇，除做好普通乡镇需要做好的工作以外，还需推动新型城镇化建设、承担县域经济增长与产业转型升级的重任、管理与服务大量外来人口、维护社会与市场秩序、有效治理农村村落与城市社区等，涉及的公共事务庞杂多元，相当于县域事务全部压缩在一个乡镇空间内，因此可以概括为“小马拉大车”。在任务压力上，就普通乡镇而言，县级深知其完成任务的资源、能力有限，不会过多要求其完成发展经济、增加财政收入等硬任务，但是要求它们做好信访维稳、农村农业等工作。因此，普通乡镇在职能行使上往往侧重于上级的规定任务，且不一定能够完成，进而以经济落后为理由来搪塞；县级一般情况下不会过多责怪，反而会予以重点支持。而对经济发达镇而言，由于其对整个县的经济和财政影响巨大，所以县级领导人对其发展经济、提高税收的要求很高，同时布置的工作任务也重。经济发达镇除了完成上级任务外，还主动思考如何通过招商引资、发展工业园、引进大项目来发展地方经济，同时亦主动思考城乡道路、学校、公共设施的质量提升。整体上来讲，普通乡镇更多安于现状，无法自我革新，在县级面前比较弱势，没什么话语权。而经济发达镇则通常承担各类试点和改革任务，竭尽全力通过发展经济，带动地方的全方位进步。因此，在上级面前也更为强势，有更多话语权，能为自身争取更多的资源，其行政运行强度、工作内容要远多于普通乡镇（2）。表2是两者的比较。