《表3 滨海新区各功能区定位》

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《支点型战略功能区:政策链视角下的国家级新区功能定位》

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资料来源:藏学英，等.天津滨海新区开发开放研究[M].北京:社会科学文献出版社，2017:218.

国家级新区内部通常设立多个功能区来支撑经济发展。根据浦东新区的官方统计，至2015年浦东新区已经相继建成外高桥保税区、洋山保税港区等4个保税区和陆家嘴金融贸易区、金桥经济技术开发区、张江高科技园区、南汇工业园区、川沙经济园区、康桥工业区、临港产业区等10个功能开发区域（4）。天津滨海新区2013年9月启动实施管理体制改革，构建了“行政区统领，功能区支撑，街镇整体提升”的管理架构。2018年以前，滨海新区由表3中的七大功能区支撑，七大功能区按照不同产业、不同项目进行分工，快速提升了滨海新区整体的经济发展水平。在国家行政放权和市场化改革的推进下，较早建设的功能区都取得了较大的市场化红利，形成了较为稳定的发展模式和经验。一般而言，功能区往往具备精简高效的行政管理机构，在政务流程、行政审批办公再造、服务型大厅建设等方面都有较大创新。在管理理念方面，功能区管理经济事务形成的“服务型政府”“亲商思维”“依法行政”“透明管理”等现代政府治理理念凸显，政府与市场边界相对清晰合理。还有学者指出，大国治理的行政区和功能区体制并存，正式与非正式制度的系统互动，节约了大国改革开放的试错成本，有效供给了适应性效率[17]（P62）。也有学者从功能区开发与治理模式的角度进行分析，认为开发区一般具有政企统合的治理模式，作为上级党委的派出机构党工委和上级政府的派出机构管委会，普遍采取合署办公的形式，形成党政合一的管委会体制，并与开发投资公司高度统合，呈现“两（多）块牌子、一套班子”的组织结构。这种组织结构的最大功能是间接地让政府享有了企业经营的权力，使得政府的权力触角直接进入市场领域，快速实现了资本积累，拉动了经济的高速增长[18]（P5）。而国家级新区作为建立在一般功能区（开发区）层级之上的综合性功能区，在量的方面，累加了其所覆盖功能区的政策福利和发展基础，这都成为国家级新区建立之初就能开掘巨大发展优势的重要原因。