《表1 2001—2008年北京市星光老年计划建设情况》

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《北京市居家养老服务制度的变迁与走向——以新制度经济学为视角》

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数据来源：根据2006—2008年《北京市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》整理所得

计划生育政策的实施助推了人口老龄化的加速发展。改革开放以来，计划经济被打破，单位人变成社会人，单位的福利逐渐萎缩。这一阶段，正值北京市产业结构调整阶段，国企改革重组等因素导致大量提前退休或下岗的职工活动在社区进行。对日常生活、文化娱乐需求的激增，打破了原有的供需格局，暴露出制度供给的缺失，养老服务需求阶段性特征凸显。为适应新形势，1992年中共中央、国务院发布了《关于加快发展第三产业的决定》，居民服务业成为发展第三产业的重点。1999年，国务院出台《关于加快实现社会福利社会化的意见》，指出养老方式要以“居家为基础，社区为依托”。就此，社会养老、居家养老服务理念形成，社会福利社会化浪潮兴起，国家开始在社区推行“老年福利星光计划”。这一政策背景，为北京市建立居家养老服务制度奠定了基础。2000年，北京市投入大量资金，在城市社区和贫困山区以居委会为主导建设了一批“星光老年之家”，尝试入户为老年人提供生活服务、日常照料、保健康复和文化娱乐等服务（如表1所示）。但后期随着老龄化水平的不断提高，资金接续不济，居委会力不从心，老年人长期照护供需矛盾逐步显现，使以满足一般老年人日常生活、文化娱乐为主的粗放型社区服务，难以匹配深层次、综合性的老年长期照护需求。同时，北京市作为一线城市，土地资源稀缺、相对价格不断提高等因素导致养老服务制度设计的成本过高，进而导致扩大建设公立养老机构的空间及可行性降低，公立机构养老仍然“一床难求”。为此，北京市调整养老服务政策发力点，由较为宽泛的养老服务，转向重点发展居家养老服务。2008年，北京市发布《关于加快养老服务机构发展的意见》，提出“9064”养老服务目标设想（1），居家养老服务被提到了空前的高度，政府、家庭、社会合力发展社会化养老服务的思路初步形成。供给与需求错位且不均衡的问题，推动制度由不均衡状态向新的均衡状态演进。