《表1 设施农业政策在优成农场落地过程中的责任分配与政策行为分工体系》

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《基于政策合法性视角的公共政策有效落地分析——以设施农业政策在优成农场的落地为例》

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纵向责任链条主要是指责任在科层制内的传递链条。它以政策文件为链接点，以政策行为为载体。通过政策文件，各级政府以书面规定形式建立起各自的责任边界及其链接关系，奠定责任履行的框架。通过政策行为，各级政府及其部门将书面责任转化为具体行为责任，形成责任履行的关键。这两个环节相辅相成，共同推动政策有效落地。基于科层制特点，设施农业政策在优成农场的落地过程形成了“批前备案—批后日常监管—违规执法”的完整书面责任链条和政策行为分工体系（见表1）。为了推动责任由书面规定向政策行为的转化，区政府明确了属地管理、部门监管的原则，并将设施农用地使用和管理纳入镇级政府年度耕地保护责任目标进行考核。事实上，在批前备案环节，各个主体分工合作，责任履行状况良好，推动了前期政策的顺利落地。在批后监管环节，纵向责任出现了书面规定与政策行为之间的异化，形成了责任消解现象。这典型体现为各级政府和村民自治委员会在政策监管有效性上有所懈怠，政府部门本着“材料为准”的原则进行备案程序，经营者在履行合法手续的掩盖下经营农家乐，两方似乎都基于“不出事”这一底线而相安无事。实际上，这种异化现象在政策执行领域较为普遍，也往往构成了政策异化的主因。例如，秦岭事件中，陕西省和西安市的上有政策下有对策、层层空转做法为秦岭违建别墅整而未治、禁而不绝埋下了隐患。在“大棚房”整治阶段，上级政府采用“卫片”、“疑似图斑清单”等硬性技术工具来推动“逐宗摸排清查”，表面上是监管强度的升级，实际上是对政府责任履行不到位的强力纠正。