《表1 北京市住宅计划供地与实际供地对比》

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《中国金融系统性风险:主要来源、防范路径与潜在影响》

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数据来源:Wind。

其一，“18亿亩耕地红线”是中国新增土地供给总体规模受到限制的重要政策因素。尽管其政策合理性仍然存在争议，但对于中国这样的人口大国而言，耕地保有量和基本粮食安全是关系到国计民生和国家安全的重大问题，这项政策对土地供给的约束力短期难以改变。其二，中国现行土地制度造成资源分配效率低下。这主要是由城乡二元土地制度与中央行政控制分配土地总量与用途的制度造成的。当前中国大规模的农村集体建设用地存在产业发展不足、利用分散等问题，而由于经济发展的地域差异，部分发展较快的城市建设用地指标紧缺、经济发展较差的城市指标相对富余。针对这些问题，近年来出现了城乡建设用地增减挂钩、地票制度等改革措施，但出于保障农民利益的考量，这些改进措施难以大范围推广。其三，土地红利使得地方政府存在压缩供地规模的动机。地方政府的土地红利主要表现在两个方面:一是伴随着土地价格的上涨，土地出让金成为地方政府的重要收入来源之一；二是土地作为抵押品能够提升地方政府债务融资的能力。因此，地方政府具有压缩土地供给规模以最大化土地财政收益的倾向。以北京为例，近6年来北京市住宅土地实际供应面积普遍低于计划供应面积（除调控力度较大的2013年以外），2016年实际供地/计划供地比例甚至低至39.1%。其四，城中村改造困难，对城市扩张形成负面牵制。城中村问题一方面是所涉及相关利益巨大，其大规模改造牵扯到非常严重的社会问题；另一方面，征地成本不断上升，而在房地产严调控及打击“地王”的总体政策背景下，地方政府通过先征地再出让来获取收入的动力也必然有所下降。