《表1 中央层面制定的与生态环境监测服务社会化相关的政策文件》

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《生态环境监测服务社会化的法律与政策“共治”研究》

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从2009年开始，北京等9省、市陆续出台了生态环境监测服务社会化的管理制度，拉开了生态环境监测服务市场化改革的大幕。2015年2月原环境保护部发布《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》后，中央和各地相继出台了专门性管理政策（表1）。以环境政策为制度工具对生态环境监测服务社会化进行治理的格局已经初步形成。然而，与之形成鲜明对照的是，实践中生态环境监测服务的社会化发展却十分曲折：（1）市场集中度较高但行业发展良莠不齐。目前从事生态环境监测服务的社会化机构约3000家，排名前十位的企业占据了市场份额的61.8%，但为了兼并重组扩大份额，低价竞争屡见不鲜。[3]行业内存在管理体系不健全、监测活动不规范、报告记录不完整及违法违规行为。[4](2）开放生态环境监测服务市场处于“一放就乱”和“体制束缚”的矛盾纠葛中。[5]一方面过度开放市场易导致鱼龙混杂、泥沙俱下，另一方面“体制内”僧少粥多而“体制外”僧多粥少。面对生态环境监测服务社会化发展的实践困境，学者们也在不断总结和反思：（1）围绕生态环境监测改革展开探讨。王秀琴等提出我国环境监测机制改革应采取以政府为主导、政府和市场共同运作、政府和社会共同生产环境监测信息的模式。[6]王海芹等阐述了运营托管与转让—经营（TO）模式是未来可以探索的两种市场模式，分析了改革可能面临的阻力与障碍。[7]黄春蕾等阐述了山东省推广实施环境空气质量监测TO（转让—经营）模式的经验，认为我国环境监测领域PPP模式应用前景广阔，应重点转变政府环境监测职能、推进监测体制机制综合协同改革、加强环境监测服务治理能力。[8]高军等指出生态环境监测PPP模式应明确界定风险承担责任主体、注重建立政府监管机制以及实施依效付费政策。[9]姜国兵对广东省环境监测试点地进行了探析，发现存在环保部门职能转变不到位、社会性的监测资源未能充分发挥作用、改革范围仍需厘清等问题。认为改革需要从职能转变、机构监管、有效竞争、制度完善等方面着手。[10](2）对生态环境监测质量提升和责任追究进行探讨。王彬等提出处罚个人不处罚单位、处罚人员不处罚领导、追究违约责任不追究法律责任无法遏制第三方运维企业作假。应在现有法律规定基础上进一步完善严惩重罚制度。[11](3）对生态环境监测社会化机构的性质和定位进行探讨。李国刚等研究了2014年4月24日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过的《中华人民共和国环境保护法》，认为“环境监测机构”是“环境服务活动”的主体之一，与接受委托的“专业机构”类似，开展环境服务活动的环境监测机构的环境监测行为属于市场行为。[12]