《表1：罗伯特·希斯的4R危机管理理论模型》

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《4R危机管理理论视域下基层政府的危机应急短板及防控能力提升——以新冠肺炎疫情应对为例》

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在社会结构不断变革的背景下，政治体系中的“政治应力”极不平衡，处于承上启下的行政“接点”部位的县级政治最容易发生问题[16]（p8-13）。而乡镇一级的基层政府则是对区域性、突发性的公共危机做出关键决策的主体，但是基层政府往往会因思想局限、机构职能不积极以及信息传递不畅通等短板，从而造成危机事前预防和化解能力不足、动向和情报信息失真以及基层组织社会控制弱化等局面[17]（p43-46）。传统时期基层政府应对突发危机时的职能缺失除了因强化“政府中心”而忽视“市场”角色之外，还缺乏对社会力量的引导和肯定，最终造成地方政府应对公共危机时的区域性、片面性和分散性的治理参与格局[18]（p64-66）。而且危机管理是一个复杂过程，当前应急管理部门的上下级之间的“业务主导关系”与“上下联动”的应急管理体制和灾害事故的高效协同性要求不相适应[19]（p2）。虽然以“应急响应”为行动导向的“科层式”对于突发事件应急管理具有较强的稳定权威和命令服从机制，但对于危机环境下的潜在风险所造成的焦虑与恐慌却缺乏判断[20]（p86-91）。从罗伯特·希斯的4R危机管理理论的分析框架中可以看出，管理主体的风险危机应对效率较为重要。我国基层政府关于突发性危机的治理绩效低下受到现行的基于常态公共事务管理的政府管理理念、管理体制和管理方式的制约，甚至形成政府公共危机管理“失灵”的“路径依赖”[21]（p5-13）。危机风险的事中治理尤其要注意确定的和可变的信息，并且处理好风险利益相关者之间的信息沟通[11]（p161-162）。而且在危机爆发、应对和恢复期会有各级政府在内的公共部门、NGO、私人部门等多主体参与，这就要求基层政府在危机治理中学会运用网络分析方法协调自身与其他主体的关系[22]（p114-124）。目前我国地方政府由于危机意识欠缺、反应能力不足、危机问责推诿及大包独揽情况严重影响了期危机管理与防控能力的提升[23]（p25-31）。