《表2 2015年和2016年地方政府一般债务余额情况表》

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《多元视角下我国地方政府债券研究》

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资料来源:中华人民共和国财政部预算司。

站在地方政府的视角来看，地方政府债券是一种融资方式，其目的在于为地方政府筹集建设资金，因此站在地方政府视角分析地方政府债券应考虑三个问题:是否能更好满足地方政府的融资需求、是否能降低地方政府融资成本以及是否能更好地约束地方政府财政风险。将发行地方政府债券和通过地方融资平台向银行举借债务这两种融资方式进行对比，能更清晰地凸显发行地方政府债券的优势。第一，发行地方政府债券能更好地满足地方政府的融资需求。笔者认为，在以GDP为政绩考核重要标准的条件下，地方政府的融资需求是无限的，然而现实的资金供给是有限的，因此需要一种既能满足地方政府合理的融资需求、又能约束地方政府盲目融资的机制。合理的融资需求是指地方政府通过投融资可以实现较高的经济效益和社会效益的部分，超过了一定数量的融资需求带来的过度建设并不能给地方带来正的效益。虽然合理的与盲目的融资需求的在理论上可以界定，但在数量上却难以测算精确，因此需要在机制设计上合理估算。财库[2017]59号规定:各省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市新增债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债券限额；置换债券发行规模上限原则上按照各地上报财政部的置换债券建议发债数掌握。发行置换债券偿还存量地方债的，应当在置换债券发行规模上限内统筹考虑。可以看到，财政部对地方政府新增债券发行是通过额度进行限制的。从实践的结果来看，对地方政府债务设定限额可以达到有保有压的效果。由表2可知，2016年地方政府一般债务余额限额的预算数较2015年增加7800亿元，增长率7.86%，略高于我国经济增长率，可以为刺激经济保留一定空间。2015年末地方政府债务余额的执行数等于预算数，可以看到通过设定债务余额限额的方式可以压制地方政府过多的融资需求。这种对地方政府债务限额适度宽松预算并适度从紧执行的方式能对地方政府融资需求有保有压，既能满足地方政府合理的融资需求、又能约束地方政府盲目融资。