《表六：经行政复议后再起诉案件数量和败诉率变化趋势（2015—2018年）》

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《作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化》

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通过行政诉讼倒逼行政复议机关积极依法履职，是我国行政诉讼制度的一大特色。从原《行政诉讼法》确立的复议机关维持不当被告，再到2014年修改后的《行政诉讼法》变更为维持后当共同被告，反映出立法者将行政复议决定视为普通行政决定的原意。双被告制度的初衷是为了解决行政复议维持率过高、纠错率过低的“懒政”和“怠政”现象。4年的数据显示，双被告制度实施后，国家层面的平均维持率下降后又反弹，纠错率提高后又下降（见表五），同时，特别明显的是，复议后又起诉的案件量及其败诉率均明显增加（见表六），已然说明双被告制度有关倒逼复议机关依法公正行使复议权的预期目标并未实现，复议后再起诉案件数量的提高以及对复议决定不服败诉率的提高反倒说明复议化解行政争议的能力出现下滑趋势。而在理论上和实践中，“双被告”制度的提出使复议机关定位“自相矛盾”、程序上空转严重，这不仅不符合“成本—收益”的基本要求，也很大程度上减损了复议制度自身的权威性。这种依靠外部的行政诉讼制度希冀激活行政复议的想法，初衷是美好的，虽然制度运行初期产生了应激反应，但很快又进入疲软期，产生制度陷阱，副作用已经凸显。这种末端和外围解决问题的方式可能从其启动之日起，就决定了其必然的宿命。实践中，行政复议人员花费大量时间出庭应诉，复议人员办案时间不足，精力不够，没有职业荣誉感，其弊端非常明显。行政复议和行政诉讼之间存在一定程度的制度内耗和相互损耗。实际上，从《行政复议法实施条例》第1条明确行政复议化解行政争议的基础性功能之后，行政复议的功能定位如果还停留在行政监督一个面向，这显然是过于偏狭并不合时宜的。行政复议不是普通的行政执法行为，人民法院对行政复议案件的审查绝不能行政执法化。行政复议和行政诉讼同为重要的行政争议化解制度，行政诉讼能否对行政复议直接进行审查及其审查的边界和强度问题，应当在正视行政复议的法律属性以及尊重行政复议的发展规律基础上审慎为之。