《表1 优化营商环境的政府供给和企业需求导向对比》

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《外部性视角下营商环境的优化——基于企业需求导向的研究》

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实现政府供给导向到企业需求导向的转变（见表1），应认识到企业的多样化需求源于企业与一系列利益相关者之间的相互依赖关系及其嵌入的多维度环境，因此，首先应对企业及其外部环境有一个更为全局的认识。根据Lan Worthington等的研究，从宏观角度而言，企业嵌入于一个涉及经济、政治、法律、行政等因素的背景环境；从微观角度而言，则涉及供应商、经销商、竞争者、劳动者、金融服务者等诸多利益相关者的运营环境。[11]基于此，有必要更深入地讨论政府发挥作用的复杂机理，政府不仅在以政治、法律、行政等因素为主的制度环境中直接影响企业的制度性交易成本，更是间接地影响到其他环境，例如，基础生产要素是企业不可或缺的一环，其价格受到政府管控程度和审批便利度的间接影响；随着企业的日益复杂化和专业化，企业与上下游配套供应商、金融和技术等相关服务提供商、同业甚至是跨界竞争者的关系也变得越来越不可分割，一个好的商业生态系统能够有效降低企业的供应链运营成本，对企业产生强大的吸引力，而商业生态系统的培育也会受到一些政府行为的影响，譬如高新技术、文化创意产业园区的政府规划；而人才作为影响企业可持续发展的重要要素，构建宜居环境降低配套性生活成本也是企业的重要需求之一，近年来全国各地兴起的人才抢夺战无不凸显了政府的显著作用。因此，要基于企业所处的多维度环境和需求，转变管理型政府的角色被动性，充分发挥服务型政府的角色主动性，从政府辅助转变为政府服务。政府供给导向大多局限于政府与企业发生的直接关系，着眼于制度性交易成本，即通过优化行政审批、完善相关制度来降低成本，在政商关系上表现出尚“清”而“亲”不足的特征。企业需求导向着眼的是综合交易成本，尽管降低制度成本是政府所能施加的最直接、最显著的影响，但并非是唯一的影响，要素获取成本、供应链运营成本、配套性生活成本等同样与制度因素息息相关，基于这一导向，政府应建立既“清”又“亲”的政商关系，以制度化建设实现“清”，以服务型角色实现“亲”，从关注制度环境的单一维度向制度环境、要素环境、商业生态系统、宜居环境多维度全面拓展。此外，还应以发展的眼光看待优化营商环境，政府供给导向下体现的是一种静态优化过程，而企业需求导向体现的是动态优化过程。正如习近平总书记所强调的，“营商环境只有更好，没有最好”。[12]其背后的逻辑在于，企业对营商环境吸引力的评判并不只是一时的，企业生命周期、行业发展成熟度、区域经济形态演变均可能引发企业产生新的、不同的需求，要求政府在营商环境优化方面持续创新、与时俱进。因此，基于企业需求导向，应构建一套覆盖企业全过程、服务企业经营全方位的营商环境体系。