《表2 政府与社会资本合作的定义》

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《PPP效率优势及其兑现:一个文献综述》

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中国的政府与社会资本合作并不等同于西方国家的公私合作伙伴关系。从中国官方对政府与社会资本合作的定义可以发现，政府与社会资本合作与西方国家的公私合作伙伴关系的最根本的差异在于社会资本与私人部门的差异，如表2所示。财政部发布的《政府和社会资本合作模式的操作指南（试行）》（财金[2014]113号）明确提出，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台和其他控股国有企业。国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）指出，对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的当地平台公司，可作为社会资本参与当地政府与社会资本合作项目。对于这一矛盾，趋同的认识和理念是国有企业可以作为社会资本，但要独立于当地政府。值得注意的是，在PPP实践中，以社会资本身份参与PPP项目的国有企业，无论是在参与项目数量上还是在参与项目规模上，都远大于以社会资本身份参与PPP的民营企业。