《表1 农民工签订劳动合同情况(%)》

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《新中国70年来户籍制度改革的演变历程、逻辑与趋向》

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数据来源:2014、2015年全国农民工监测调查报告。

第二，证件制模式下权益供给的滞后与不足。在户籍制度渐近改革实践中，一个鲜明的特征就是通过证件的更迭实现权益的供给。1980年代，随着大量流动人口进入城市务工，为城市人口管理带来了巨大的压力，以暂住证为凭借的证件管理模式应运而生，但暂住证制度主要强调人口管控，所负载的权益较少。与此同时，各地为了吸引人才，推出了人才居住证制度，如2002年上海市发布的《引进人才实行<上海市居住证>制度暂行规定》等，人才居住证权益负载较多，但是申领门槛较高。随着国家推进户籍制度改革，一些地方开始废除暂住证制度，实行居住证制度，并将居住证制度与公共服务、权益享有相挂钩，并把居住证取代暂住证作为新一轮户籍制度改革的过渡性手段，但是各地对居住证申领条件与权益范围的规定不一，标准并不统一。在基本公共服务均等化理念提出后，流动人口在迁入地的权益享有得到进一步关注，国务院2015年出台的《居住证暂行条例》明确规定了居住时间要求、合法稳定就业、合法稳定住所等方面的申领条件，但总体而言，《条例》所规定的申领条件略有偏高。以居住时间要求这一条件为例子，《条例》将居住半年以上作为居住证的申领条件之一，但根据国家统计局2015年流动人口动态监测数据发现，流动人口居住时间在半年以下的仍占有一定的比例，达到12.18%，仍有相当比例的流动人口居住时间在半年以下而达不到居住证办理的时间条件要求而无法享有居住证的权益。再以合法稳定就业为例，《条例》将与用人单位签订劳动合同作为合法稳定就业的标准之一。根据全国农民工监测调查报告，2014年和2015年，没有与雇主或单位签订劳动合同的农民工比重均在60%以上（见表1），即一半以上的农民工不具备申领居住证之签订劳动合同的条件。同时，当前以居住证为载体的基本公共服务范围主要包括义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务以及国家规定的其他基本公共服务等，所提供的基本公共服务和权益范围相对狭窄，尚待进一步扩大。简言之，从暂住证到居住证，尽管权益供给有所扩大，但权益范围仍然较为狭窄，且申领门槛仍在一定程度上高于流动人口的禀赋条件，因此，在证件制模式下，居住证的申领条件应设置为“零门槛”，而权益供给应向普惠转变[26]。