《表1 自然灾害对财政造成的影响》

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《源于自然灾害的政府或有债务风险管理——一个分析框架》

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就我国目前的国情来看，各种自然灾害导致的公共资产损失、生产恢复以及个人生活自救等费用仅依靠个人和企业难以解决，各类保险公司也因资金有限难以全额理赔，抗灾救灾的重担仍需要政府担负。汶川地震以来，我国已经形成了以财政资金为主、社会捐助为辅的救灾模式，即政府主导的损失救助和补偿模式。而在一个自然灾害事件中政府承担抗灾救灾责任会导致政府或有债务的增加。这些债务的增加可能会造成预测的财政结果的偏差，尤其是在政府不为这些可能的成本做准备的情况下，会给政府财政带来不同程度的风险。就自然灾害的管理来看，政府的综合应急管理主要分为四个过程：预防阶段、准备阶段、应急响应、恢复重建。预防阶段是指为了减少自然灾害等突发事件带来的影响而做的预防工作；准备阶段主要包括两方面的内容，一是针对某些特定的自然灾害制定各种应急预案、应急机制以及救援培训等，二是设法增加自然灾害发生时可用的资金及物资来源；应急响应是指自然灾害发生时政府所提供的紧急措施和救援工作；恢复重建是指自然灾害在得到控制后，政府为了恢复经济的发展以及社会秩序所进行的各种善后工作。与自然灾害有关的显性或有债务一般来源于准备阶段，例如政府在制定应急预案时，通过合同、法律或明确的政策承诺在灾难发生时对损害的公共资产具有支付义务。而与自然灾害有关的隐性或有债务一般来源于应急响应和恢复重建阶段，政府由于“道义责任”或“晋升压力”而承担灾后救济、恢复和重建的费用，造成与自然灾害有关的隐性或有债务大量飙升，从而影响了政府财政的平衡。表1列举了一些与自然灾害有关的财政影响。从政府预算角度来看，自然灾害导致的直接财政影响是支出增加、收入减少，这些财政影响易于衡量。Melecky和Raddatz(2011）研究发现灾难使中高收入国家支出增加了15%，收入减少了10%，导致预算赤字比最初水平增加了25%。除了自然灾害导致的直接财政风险，还有大量与自然灾害有关的潜在的财政影响，这更难去观测但同样有必要考虑。