《表1 苏州土地流转中的土地收益分配方式》

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《论制度转型中集体土地的价值实现与收益分配——基于苏州与深圳的制度改革实践》

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近年来，苏州进行了一系列土地制度改革的探索，逐渐形成了“三集中”“三置换”“三大合作”（1）等形式，其主要目的是形成“空间留给城镇、权益留给农民、收益留给社会”的利益分配机制，以挖掘土地价值，提高土地资源的配置效率。在农用地权益置换方面，苏州以农村土地股份合作社为主要形式，鼓励农民将土地承包经营权置换为土地合作社股权（也可置换为城镇居民保险），一方面集中细碎分散的农地使之具有规模化生产的条件；另一方面将农民从农业生产中剥离出来，以股权分红的形式代替农民的土地承包经营收入，通过公开招标等形式确定农地经营主体，发展规模化现代农业。在宅基地权益置换方面，政府依据村民住房及附属设施的市场估价对其进行赎买，并给予村民区位价补偿、装修补偿、搬迁补偿等补偿款，同时允许村民在安置区内以成本价购买安置住房，村民的宅基地使用权置换为城镇商品房住宅，使得原本无法变现的权利经转换后成为农民手中可以自由流动的财产权益。同时，政府除了将村民置换出的一定比例的宅基地留给村集体作为非农建设用地外，将其余土地进行复垦，利用城乡建设用地增减挂钩获得城镇建设用地指标，通过“招拍挂”进行土地出让，并将获得的土地出让净收益用于身份转换后村民的社会保障支出和地区基础设施建设，有效减少了政府的财政负担，提升了地区公共设施服务水平，实现了土地收益的社会回馈。在集体资产权益转换方面，村集体通过将20世纪苏南乡镇工业发展时期遗留下来的村集体的工业用地、厂房及少量“三产”用地进行确权整理，依据市场价格等价置换为工业集中区的土地，将获得的土地连同宅基地复垦后获得的非农建设用地一并以经营性净资产的形式折股量化分配给村民，通过市场化运作让相关企业对集体用地进行承包经营，所获得的收益按股权分配给村民，以增加村民的资本性收入，使之得以持续分享土地的经营性收益。在此过程中，政府为保护村民权益设置企业租用土地的最低保护价，同时收取村集体最低保护价15%的土地增值费（见表1）。苏州土地流转的制度改革，成功地将农民手中难以变现的土地权益转换为流动的资产和社会保险，通过集中细碎的集体用地指标，创造了可供规模化生产和经营的出租产业用地，政府通过土地整备收储后出让，扩充了城市建设用地的来源，实现了城市空间的精明增长。