《表2 北京市建设征地安置政策》

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《城镇化成本控制的政策性与制度性路径比较研究》

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在上述五类村庄消失的过程中出现的一系列问题（比如，土地出让金与实际补偿给农民的土地补偿金之间存在巨额差价，政府对补偿费用的自由裁量权过大导致的政策不统一，被征地农民的再就业和社会保障等后顾之忧）使征地方与被征地方存在诸多矛盾。为缓解社会矛盾，征地补偿政策进行过多次调整，不断完善对被征地农民的就业社保等政策，以保障被征地农民的长远利益。具有代表性的是由北京市政府出台的建设项目征地补偿政策的三个文件:1983年的《北京市建设征地农转工劳动工资暂行处理办法》（以下简称为“83文件”）、1993年的市政府16号令（以下简称为“93文件”）和2004年市政府148号令（以下简称为“04文件”）（详见表2） 。83文件实行“转居转工”的政策，93文件在83文件的基础上更加尊重转居农民择业的个人意愿，政策执行之初是实行“转居转工”，劳动力安置问题得到妥善解决，后来由于出现了被安置工作的农民“进得去，待不住”的现象，同时，建设征地单位难以消化数量剧增的转工人员，所以在政策执行后期，多数建设征地单位选择一次性发放安置补贴，不予安置工作。除此之外，83文件和93文件未具体规定补偿款的用途，存在转居农民获得补偿款后未将补偿款用于缴纳医疗、养老等社会保障费用的现象，引发新的社会矛盾和问题。04文件为弥补93文件的缺陷，确定了“人随地走、地走人转、逢征必转、逢转必保”的原则，提高了失地农民的待遇，维护了失地农民的长远利益；同时，地转与人转捆绑在一起的制度安排，也增加了04文件在基层实施的难度和城镇化成本。在此政策背景下，D区作为城镇化进程较快的区域，经过不断摸索，形成了较为完善的征地拆迁程序，减少甚至避免了征地拆迁过程中的“讨价还价”“群诉群访”现象。探其原因，是政策上对拆迁补偿投入不断加大，补偿水平不断提高。应该承认，保障转居农民的权益、提高征地补偿水平是必要的，但是现有的征地拆迁模式没有改变城镇化成本水涨船高的局面。在以土地城镇化为先导、多环节联动的征地城镇化传统模式下，由政府承担的城镇化成本偏多，导致了相当的债务和城市住宅建设寅吃卯粮的非良性循环。