《表1 中国城镇型政区行政区划调整统计（1978—2019年）》

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《新中国70年行政区划调整的历程、特征与展望》

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注：对于撤县设市、切块设市、撤县（市）设区和切块设区，本表统计的均为经过相应调整后最终形成的政区个数，相应单位是“个”；其余五种调整方式，本表统计的是发生频次，单位是“次”。本表数据由中华人民共和国民政部官方网站提供的全国行政区划信息查询平台（http://xzqh.

城镇型建制是指设置在城镇地区的地方行政建制单位，主要包括市、镇和市辖区，其中市包括地级市和县级市。[9]改革开放后，为适应“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”（1）的城市化发展要求，中国的市镇设置开始由严格控制转变为积极推动，全国城镇型建制在这一时期快速增长，主要包括以下四个方面的内容：第一，地级市大幅增加。随着市领导县体制的全面推行，国家通过撤地设市、地市合并和县市升格等行政区划调整手段设置了大量地级市，促使市县分治模式转向市县合治。1978—2003年全国地级市总数从98个增加到282个，平均每年增加7个。期间有两次增长高峰，分别发生在1983年和2000年，当年新增数分别为32个和23个（见图2）。第二，县级市急剧增长。改革开放初期，县级市还被称为地辖市，直到1983年民政部才明确了“县级市”概念，并且制定了相应的设置标准。1986年《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》，进一步修改明确了撤镇设市、撤县设市和切块设市的标准。从1986年起，县级市进入高速发展时期。从数量上看，1978年全国共有县级市92个，1986年增加到184个，此后10年间县级市数量一直以年平均增长34个的速度急剧增加，并在1996年达到顶峰445个（见图2）。从调整方式上看，撤县设市是这一时期推动县级市快速增长的重要手段，通过撤县设市共形成县级市410个（见表1）。作为上承大中城市、下启乡镇农村的城镇型建制，县级市的急速增长在全国范围内形成了一大批小城市，促进了国家城市体系的完善。但是，不少盲目撤县设市的行为导致许多地方“虚假城市化”问题严重，并由此产生了一系列负面影响。于是，1997年国务院全面冻结撤县设市工作。这一举措导致许多县级市和原本想要设市的县纷纷通过撤县（市）设区或者区县合并等方式实现城市化转型，因此在1997年以后全国县级市数量不断下降，到2003年全国剩余县级市374个。第三，市辖区快速发展。1978—2003年全国市辖区总数从408个增加到965个，年平均增加22个，且增长速度与地级市增长速度基本保持同步（见图3）。大量增设地级市导致的切块设市和叫停县级市设置导致的大量撤县（市）设区是这一时期市辖区快速增加的主要原因。第四，建制镇先增加后减少。中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议以后，国家为推动农村城市化发展和小城镇建设，于1984年在国务院文件中提出要“适当放宽建镇标准，实行镇管村体制”（2）。在此之后，全国各地区设镇工作的步伐开始加快。1983—2002年，中国建制镇总数从2968个增加到20601个，年均增加928个。期间经历了两次设镇高潮，第一次出现在1984—1986年，全国建制镇的数量在两年内增加了3532个，第二次出现在1992年，全国建制镇增加了2084个（见图4）。然而，由于1984年出台的设镇标准较低，导致新设立的小城镇存在着镇域面积较小、城镇人口较少、财政收入较少和镇政府机构设立臃肿等问题。因此，出于对小城镇健康发展的考虑，2002年国务院出台文件《国务院办公厅关于暂停撤乡设镇工作的通知》，暂停撤乡设镇工作，并鼓励实施乡镇撤并。2003年起全国建制镇数量开始减少。