《表3 西宁市第一医疗集团分级诊疗转诊情况统计》

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《政策经纪人的抉择：医改制度变迁的路径研究——以“西宁模式”为例》

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资料来源：由西宁市第一医疗集团提供。

政策变迁是改变旧制度的缺陷从而推动制度创新的核心。不同联盟的政策偏好对有关公共议题的政策制定有显著效应。[69]政府在制度性语境下，必然采取符合当时语境的治理模式。实际上，在医疗体制改革问题上，由于问题相对复杂，某些改革方案在一定时期内暂时无法达成共识，导致医疗体制改革受阻。[70]但是，“西宁模式”在制度创新上遵循两条路径，突破政策设计难题。一方面，利用集团化和医保打包付费制度，恢复医疗机构的自主经营权；另一方面，以“强基层”为根本目的，实现治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，提升基层治理体系的资源含量。[71]在政策导向下，政府与医院的关系实现从管制到监督的根本变化。因此，卫生治理模式也由最初的政府管制向法人治理、协同治理转变。随着集团化制度的发展，跨区域的四级医联体优势逐渐体现，分级诊疗上下转诊通道渐渐流畅，医联体改革对于医疗卫生服务效率有一定改善，[72]具体表现如表3所示。究其根本，有了区域内多元利益主体的互动与参与，才使得关键的区域性公共问题不仅能够被表达，而且也易于得到解决。[73]