《表1 清代外债用途分类统计表（单位：两、%）》

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《旧中国海关图书馆述评：治理、视野与现代性兴起》

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随着国内外战争赔款与国内借款的数额不断增加，清政府财政捉襟见肘，从清代外债用途分类统计表（见表1）可以看出，清代外债已经远远超出国家财政收入数额，清政府完全无力支付，已经到了内外交困、山穷水尽的地步。近代中国一次又一次陷入财政危局，“它深感需款殷切”，“可是在这些年份里面，它从来没被允许依靠到任何国家所视为增加收入的那个天然资源，也就是关税收入那一方面”。（3）同时，清政府海关征收部门效能低下，腐败现象丛生，税吏与商人之间往往经由第三者的居间撮合，对于商人交付的货物“只按税则税率输纳二分之一或三分之二”（4）。在这样的背景之下，大量税款流失，财政亏空。清政府认为“用外国人治外国人，语言通晓，底蕴周知，内地奸民无从煽惑勾串，于税务必有裨益”（5）。正是在这一背景下，产生了以确保清政府对西方各国列强的各类战争赔款足额及时赔付为主要任务之一的清税务司制度。