《表1 民国二年至民国十年绥远特别区行政长官情况(1912—1921年)》

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《地方治理与利益诉求:民国初年陕绥划界纠纷研究》

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*北京政府虽于1914年7月6日改绥远城将军为都统，但在实际任命过程中，将绥远城将军潘矩楹改任绥远都统的时间则为1915年11月20日。资料来源:郭廷以《中华民国史事日志》第1册，台北“中研院”近代史研究所1979年印行；《京闻拾零》，《申报》1921年5月27日，第7版。

民国元年（1912年）十月，原北洋陆军第20镇统制张绍曾出任绥远城将军，他以北京政府提倡的“现在五族共和，自不能如帝政时代，再有藩属名称，此后蒙藏回疆等处，自应统筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同”（1）为契机，召集归绥观察使公署所属县、乌伊两盟及土默特总管旗相关人员，于民国二年组成“乌伊归绥联合会”。张氏希望得到北京政府的认可，对绥远地区推行独立的行政建制，甚而希冀通过此次努力直接达到建省的诉求。（2）民国二年，北京政府裁撤归化城副都统及观察使，将绥远城将军作为行政长官，实现与山西省的分县而治，同时设置军政、民政两厅分理军、民事务。（3）民国三年，北京政府出于“以行政贵乎敏活，地势广漠，远掉不灵，故缩小范围，便于治理，以为发达边圉，巩固国防之计，而其手段，则在减芟将军之势力”的目的，设置绥远特别区（4），下辖归绥道十二县，归化城土默特左、右二旗，伊克昭盟和乌兰察布盟。变革绥远行政管理体制不仅是北京政府和绥远地方政府的愿望，也是蒙古各盟旗的愿望，只不过两方的目标有着极大的差异。对于地方大员和北京政府来说，其目标是理顺和划一对这一地区的行政管理；对于各盟旗王公贵族来说，则是期望通过变革使自己的固有权利得到更多的保障，并希望进一步提高自己的政治地位。绥远特别区共存在了14年，地方行政首脑因政局多变而更迭频繁。据统计，在蔡成勋就任绥远都统之前，绥远地区在各系军阀操控下，有7位行政长官先后主政，如表1所示。