《表4 我国土地发展权控制体系沿革Tab.4 The evolution of regulations on land development right in China》

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《论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系》

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回溯历史，我国对土地发展权的管理经历了几次重要的变化（表4），尤其是1998年修订的《土地管理法》致使传统的单一层级的土地发展权管理转化为两级土地发展权管理。一级土地发展权管理表现为中央自上而下控制建设用地规模等的管理模式，体现在土地利用规划、计划中的数量调控和分区引导；二级土地发展权管理表现为地方政府在空间管理和开发利用监管中，对个体行为进行引导和约束，呈现出用途限定、强度控制、实施许可的方式[9]。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》强调“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”。在这个框架下，凡是能对新增建设用地产生刚性约束的因素，如新增建设用地总量、基本农田面积指标、永久基本农田划定等，都成为目前国土空间用途管制的主要抓手。可以预见，随着自然资源监管体制调整的到位，未来刚性管制的要素可能延伸到天然林、生态公益林、基本草原、湿地等。此外，国家机构改革方案也表明这样一个逻辑:二级土地发展权管理要接受一级土地发展权管理的控制和引导，这也充分反映了我国作为单一制国家，实行中央统一领导、地方分级管理的体制特性。