随着农村经济和市场的发展，农村土地制度日益成为约束农村生产力和农民生活水平进一步提高的桎梏，农地流转日益活跃起来。但是，在中国，计划经济时代遗留下来的国家、集体和农民之间关系为土地流转设定了某些重要的规定，中国的农地制度被镶嵌在我国特殊的国家、地方政府和农民的关系之中。改革开放后，地方政府和农民的关系一方面发生了很大的变化，这些变化中最为引人注目的就是地方政府角色和功能的转变，这为地方政府更为积极地干预土地流转的具体过程提供了动力机制，但是另一方面，这些关系并没有发生深刻的变化，国家依然是农村土地的最终支配者，集体依然是农村土地的所有者，农民依然只是土地的经营者而不具有所有权。在这种国家、集体和农民关系下，农民往往难以真正支配土地流转的过程，也难以真正从土地流转中获得充分的收益。地方政府往往基于自身的利益强行介入到土地流转中来，作为集体的村委会也通常会扭曲土地流转行为，江苏省的实证调查资料表明，地方政府背离了土地流转政策中规定的角色和功能，对作为农地流转中新模式的土地股份合作社的调查也表明，这种看似完全基于农民个人自愿和农民利益的自治性土地流转组织在地方政府和集体的介入下同样与其初衷相背离。因此，在中国，重构地方政府与农民的关系，重新确立农民的权利地位、规范地方政府与农民的边界，把国家建设的重心从国家权力的建设转移到农民权利建设上来，是一个非常重要而迫切的任务。

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