《表1 中国空间规划体系建构的过程》

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《国土空间规划体系与不同层级规划间的衔接》

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2004年至今全国各地纷纷开展不同形式的规划协调试点，以寻求破解规划之间相互冲突的途径[10]。其中前两次试点主要面向市县层面横向不同部门之间的规划协调，采用单一部门或多部门联合的组织形式，选取若干市县作为试点；第三次试点主要面向省级层面的空间规划，既要解决横向之间的规划协调也要解决纵向层面的规划衔接问题，试点采用中央部署，由专业技术较强的建设部门推进实施的方式（表1）。前三次空间规划试点，并没有得到较好的试点推广效应，其原因一方面在于中国条块分割的管理体制及规划编制的要求和基础不同，各方对怎么“合”、谁是“一”的看法不统一；另一方面在于不同部门就冲突图斑的协商解决并不是横向协调的科学方式，自下而上简单的用地合并并不是上下衔接的科学途径。举例来说，国土部门主导的土地利用规划和建设部门主导的城市总体规划在协调建设用地和基本农田时，往往是通过协商、妥协的形式给出一个表面上大家都基本接受的用地布局方案，然而究竟这个协商的结果科学与否、合理与否并没有进行相应的论证，甚至有可能城建和国土既有的用地布局就是错的，在这个错误的用地基础上部门之间的简单协调必然是不合理的。同样，一个省的空间规划如果仅通过所辖各县市的空间规划简单合并得出，那么会出现的问题是省对县市缺乏一个自上而下的总体约束，县市层面如果规划的不合理会导致省级层面规划的重大偏差。2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《省级空间规划试点方案》，与以往几次试点改革不同，这次空间规划试点要求以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，按照先划定“三区三线”底图，再在这个底图上进行规划布局的方式，突出了规划的科学性和可操作性。结合参加本轮福建省和贵州省空间规划试点任务，就空间规划体系以及各层次之间的衔接问题进行探讨。